SISTEMA
NACIONAL DE NIVELACIÓN Y ADMISIÓN A LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN ECUADOR: UN
ANÁLISIS DE LAS MEDIDAS DE ACCIÓN AFIRMATIVA DESDE EL ENFOQUE DE GÉNERO E INTERSECCIONAL
NATIONAL LEVELING AND ADMISSION SYSTEM TO HIGHER EDUCATION IN
ECUADOR: ANALYSIS OF AFFIRMATIVE ACTION
MEASURES FROM A GENDER AND INTERSECTIONAL APPROACH
Cabrera, Thelman*, & Miranda, Maria
de Lourdes**.
*Universidad Iberoamericana del Ecuador
** Universidad Iberoamericana del Ecuador, Universitat de Valencia
Autor
corresponsal: tcabrera@unibe.edu.ec
Manuscrito recibido
el 30 de abril de 2020.
Aceptado para
publicación, tras proceso de revisión, el 14 de junio de 2020.
Resumen
Tranversalizar el enfoque de género en todas las acciones del Estado
es una obligación internacional y un mandato constitucional destinado a zanjar
las brechas de género y garantizar el ejercicio pleno de los derechos humanos
de las mujeres. El objetivo de este trabajo es analizar si las medidas de
acción afirmativa establecidas en el Reglamento del Sistema Nacional de
Nivelación y Admisión (Secretaría de Educación Superior, Ciencia Tecnología e
Innovación - SENESCYT, 2019), que regula el acceso al
sistema de educación superior público, se han formulado a la luz de la
perspectiva de género y el enfoque interseccional. A
través de un estudio deductivo y comparativo de los instrumentos
internacionales en materia de derechos humanos se concluye que, si bien la
incorporación de las acciones afirmativas en el citado Reglamento constituye un
importante avance, cerrar las brechas de acceso a la educación superior para
las mujeres en su diversidad demanda atender de acciones tales como: a) Un estudio
previo de la problemática a abordar a través de las medidas de acción
afirmativa, b) La participación de las mujeres sujeto de estas medidas, considerando
su heterogeneidad y la multiplicidad de entornos en los que se desenvuelven, c)
Transversalizar el enfoque de género en todo el
cuerpo normativo y no restringirlo a un solo artículo; y, d) Reconocer el
carácter temporal y complementario de las medidas, estableciendo parámetros
para su evaluación y expidiendo otras normas congruentes con el desafío de franquear
los desequilibrios de género en el acceso a la educación superior.
Palabras
clave: enfoque de género, interseccionalidad, medidas de acción afirmativa educación
superior, sistema de nivelación y admisión.
Abstract
This paper analyzes whether the affirmative action measures have been
observed in their formulation and positivization of
the gender and intersectional perspective, considering their approval in the
Regulation of the National Leveling and Admission System, 2019 (Secretary of
Higher Education, Science, Technology and Innovation - SENESCYT,
2019). This is achieved through a deductive and comparative study of the
normative bodies in the matter of human rights. To close the gap in higher
education access for the diversity of women demands actions such as: a) A
preliminary study of the problem to be addressed through affirmative action
measures, b) Participation of the different women, considering their
heterogeneity and the multiplicity of environments, c) To transversalize
the gender approach throughout the Rule; and, d) To recognize the temporary and
complementary nature of the measures, establishing parameters for their
evaluation and issuing other norms to warantee the
equity access to higher education.
Key words: gender approach,
intersectionality, affirmative action measures, higher education, leveling and
admission system.
1. INTRODUCCIÓN
En los últimos meses y frente a casos estremecedores,
en Ecuador, la sociedad civil demanda, a través de las redes sociales y en las
calles, soluciones para erradicar la violencia de género y la discriminación
contra la mujer. Las respuestas planteadas desde el poder político,
asambleístas y Gobierno Nacional, se acercan al populismo penal y los discursos
sobre seguridad nacional: endurecimiento de penas, reforzamiento de
corporaciones policiales, controles migratorios selectivos, intervención de las
fuerzas armadas, entre otros de similar naturaleza. Aunque la limitada eficacia
de estas medidas para abordar la problemática descrita no son objeto del
presente trabajo, se pone en relieve que el elemento común entre estas soluciones es que atienden a las
consecuencias de la violencia de género y no a sus causas, lo que oculta que
detrás de esta problemática social se esconde un profundo machismo
naturalizado, acompañado de una estigmatización de la causa “feminista” y la
negación, expresa o tácita, de incorporar el enfoque de género en todas las
acciones estatales.
Desde la perspectiva jurídica, el tema no debería
exigir mayor cavilación, la ratificación de la “Convención sobre Eliminación de
todas las Formas de Discriminación contra la Mujer” y la “Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
Mujer “Convención De Belem Do Para”, desembocó en que, tanto en la Constitución
de la República de 1998, como en la Carta Constitucional aprobada en el 2008,
se estableciera como obligatoria la incorporación del enfoque de género en
todos los planes y programas públicos, como herramienta para alcanzar la
igualdad de hombres y mujeres.[1]
A pesar de ello, cuando los organismos estatales han pretendido cumplir con
este mandato constitucional y de Derecho Internacional de derechos humanos, las
reacciones de ciertos actores, como la iglesia católica y evangélica (El
Comercio, 2018), han provocado en que el poder público ceda ante los
autodenominados defensores de la familia y los valores. Así, en materia de
educación, la Disposición Transitoria Quinta del Decreto Ejecutivo 397,
contentivo del “Reglamento General de la Ley Orgánica Integral para Prevenir y
Erradicar la Violencia contra las Mujeres”, determinaba que los entes rectores de política pública en educación básica, secundaria y superior[2] debían
elaborar o actualizar las mallas curriculares, textos escolares y guías docentes con el propósito
de incluir, entre otros conceptos destinados a abordar estructuralmente la
cultura patriarcal, la transversalización del enfoque
de género. Esta
norma, lamentablemente, fue reformada tras la presión ejercida por colectivos
religiosos, omitiéndose esta terminología.
En esencia, aunque la norma mantuvo su espíritu,
resulta desconcertante que el enfoque de género contemplado en Instrumentos
Internacionales de Derechos Humanos, la Constitución de la República y la
propia Ley haya sido descartado con el fin de que dichos términos: “puedan ser
debidamente comprendidos y aplicados, respetando el reconocimiento constitucional
a la familia como núcleo de la sociedad
y protegiendo el interés superior de los niños, niñas y adolescentes
como garantía de su desarrollo integral.”[3].
El Decreto Ejecutivo en cuestión, como era de esperarse, no expone las razones por las que referirse
al enfoque de género contravendría el reconocimiento de la familia como núcleo
de la sociedad[4] o
cómo aplicar esta perspectiva afectaría al principio del interés superior de niños, niñas y
adolescentes, más allá de lo formal, estos fundamentos incitan a considerar que
existe un antagonismo entre los derechos las mujeres y los del resto de
personas. En todo caso, es evidente que la aprobación de textos normativos,
aunque sea una herramienta necesaria, no es suficiente para cambiar una
situación estructural; por ello, en todos los instrumentos jurídicos antes
citados, la educación formal en sus distintos niveles se plantea como uno de
los mecanismos a emplearse para afrontar esta problemática desde la raíz.
Diferentes organismos internacionales, como el Comité del Pacto Internacional
de Derechos Económicos Sociales y Culturales, (1999), en adelante Comité DESC, hacen énfasis en la educación como elemento
democratizador, que incide radicalmente en los progresos en equidad social:
La
educación desempeña un papel decisivo en la emancipación de la mujer, la
protección de los niños contra la explotación laboral, el trabajo peligroso y
la explotación sexual, la promoción de los derechos humanos y la democracia, la
protección del medio ambiente y el control del crecimiento demográfico.
Está cada vez más aceptada la idea de que la educación es una de las mejores
inversiones financieras que los Estados pueden hacer, pero su importancia no es
únicamente práctica pues dispone de una mente instruida, inteligente y activa,
con libertad y amplitud de pensamiento, es uno de los placeres y recompensas de
la existencia humana. (p.1)
En esa medida, la tranversalización
del enfoque de género en materia educativa es plausiblemente un elemento que
aporta significantemente en la lucha contra la violencia de género y erradicar
todo tipo de violencia en contra de la mujer. Siendo, así las cosas, es
necesario garantizar que esta perspectiva sea incorporada en la construcción y
ejecución de las diferentes políticas, planes, programas y normas diseñados en
el ámbito de la educación superior. Por todo lo expuesto, este trabajo tiene
como fin el analizar si el recientemente aprobado Reglamento del Sistema
Nacional de Nivelación y Admisión – SNNA (2019) ha
observado en su formulación y positivización la perspectiva de género e interseccional.
2. MÉTODOS
El presente análisis se efectúa desde un enfoque
jurídico y a través del método deductivo y comparativo entre lo dispuesto el
Reglamento del Sistema Nacional de Nivelación y Admisión – SNNA
(2019), en materia de medidas de acción afirmativa; y, lo determinado en los
instrumentos internacionales vinculantes como: a) La Convención sobre la
Eliminación de toda Discriminación contra la Mujer, b) La Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
Mujer; y, c) La Declaración y Plataforma de Acción de Beijing; así como, en los
estándares previstos en las Observaciones y Recomendaciones Generales expedidas
por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Comité
de Derechos Económicos Sociales y Culturales y el Comité para la Eliminación de
la Discriminación Racial.
Los instrumentos en cuestión han sido seleccionados
para la contrastación que se efectúa en este trabajo, por una parte, en virtud
del carácter obligatorio que poseen para el Estado ecuatoriano que los ha
suscrito y ratificado, de modo que, forman parte del ordenamiento jurídico
nacional y su observancia constituye una condición necesaria para garantizar su
congruencia con el bloque de constitucionalidad. Por otra parte, se han elegido
para este estudio los referidos estándares en razón su preponderancia, en torno
al desarrollo profundo del contenido de cada uno de los artículos que
contemplan los compromisos internacionales que han de acatar los Estados para
cumplir cabalmente con el respeto, protección y garantía de los derechos de las
mujeres y el establecimiento de medidas de acción afirmativa.
En esta investigación se han considerado
adicionalmente la Jurisprudencia Interamericana en materia de género e interseccionalidad como lo es el Caso Gonzales Lluy y otros vs. Ecuador, Sentencia de 1 de septiembre de
2015; en virtud de que, por medio de esta decisión, la Corte Interamericana
establece importantes directrices sobre las medidas de acción afirmativa, así
como, resalta la trascendencia de no homogenizar la situación de las mujeres al
momento de emprender acciones para reivindicar sus derechos y de abarcar las
diferencias que se presentan fácticamente. Los Estados que forman parte de la
Convención Americana de Derechos Humanos, como el Ecuador, se ven compelidos a
rendir cuentas internacionalmente sobre el cumplimiento de estos parámetros y
serán evaluados bajo estos preceptos en casos similares en el futuro. En consideración a estos estándares examen
realizado se analizan cuestiones fácticas sobre el acceso de los distintos
grupos de mujeres al Sistema de Educación Superior Público, basados en
estadísticas presentadas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos – INEC.
Finalmente, las recomendaciones que se presentan se
basan además en lo establecido en la normativa nacional, principalmente, de la
Ley Orgánica Integral para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres
y su Reglamento General, cuerpos normativos contentivos de principios generales
que han de considerarse para garantizarse la inclusión de la perspectiva de
género.
Objetivos
·
Identificar si las
disposiciones Reglamento del Sistema Nacional de Nivelación y Admisión, 2019, sobre
medidas de acción afirmativa cumplen con los mandatos contemplados en los
Instrumentos Internacionales suscritos y ratificados por el Ecuador en materia
de perspectiva de género y enfoque interseccional.
·
Sistematizar las
Observaciones y Recomendaciones Generales de los Órganos de los Tratados
Internacionales en torno a las medidas de acción afirmativa para lograr la
paridad de género.
·
Analizar el contexto
fáctico en el que actualmente se da el ingreso al Sistema de Educación Superior
para las mujeres en su diversidad.
·
Formular pautas sobre
como las disposiciones contenidas de acciones afirmativas en el Reglamento del
Sistema Nacional de Nivelación y Admisión, 2019, podrían incluir los estándares
internacionales en materia de género e interseccionalidad.
3. ANÁLISIS
3.1. Estándares sobre el enfoque de género, la interseccionalidad y las medidas de acción afirmativa
A partir de la
consagración del principio de igualdad y no discriminación, tanto en la
Declaración Universal de Derechos Humanos[5],
como en los Pactos de 1966[6],
en virtud del proceso de especificación de los derechos humanos y en un
contexto histórico de lucha por la conquista de los derechos de la mujer, se
han gestado y expedido distintos instrumentos internacionales destinados a
erradicar la discriminación hacia este heterogéneo grupo social. Sin embargo,
detrás de este reconocimiento jurídico se encuentra una realidad fáctica: a
pesar de los esfuerzos desplegados alrededor del mundo, la equidad de género
continúa siendo una asignatura pendiente para todos los Estados. En esa medida,
la Agenda 2030 – Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Organización de
Naciones Unidas lo contempla como objetivo quinto y exige que los Estados
contemplen el enfoque de género como un reconocimiento a la existencia de
desigualdades que reclaman un trato diferenciado y favorable a las mujeres en
diferentes contextos a propósito de lograr situaciones de paridad.
En este orden de ideas la discriminación contra la
mujer de acuerdo con el artículo 1 de la CEDAW, se
entiende como: “toda distinción, exclusión a restricción basada en el sexo que
tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o
ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de
la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades
fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en
cualquier otra esfera”. Por su lado, la Convención Belém do Pará, aplicable en
el ámbito Interamericano, determina en su Preámbulo que la violencia contra la
mujer es: “una manifestación de las relaciones de poder históricamente
desiguales entre mujeres y hombres”.
En esta misma línea, el Comité DESC
(2005), sintetiza la cuestión de género, en su Observación General No. 16,
sobre la igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de los derechos
económicos, sociales y culturales de la siguiente manera:
Las hipótesis y las
expectativas basadas en el género suelen situar a la mujer en situación
desfavorable con respecto al disfrute sustantivo de derechos, como el de actuar
y ser reconocida como un adulto autónomo y con plena capacidad, participar
plenamente en el desarrollo económico, social y político y tomar decisiones
sobre sus circunstancias y condiciones propias. Las ideas preconcebidas sobre
el papel económico, social y cultural en función del género impiden que el
hombre y la mujer compartan responsabilidades en todas las esferas en que lo
exige la igualdad. (p. 2)
A nivel nacional, la Ley
Orgánica para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, vigente a
partir del 5 de febrero de 2018, define al enfoque de género de la siguiente
manera:
Permite comprender la
construcción social y cultural de roles entre hombres y mujeres, que
históricamente han sido fuente de inequidad, violencia y vulneración de
derechos y que deben ser modificados a favor de roles y prácticas sociales que
garanticen la plena igualdad de oportunidades entre personas diversas y de una
vida libre de violencia. (Artículo 7 literal a)
Todos estos elementos nos permiten
colegir que, reafirmar la igualdad entre hombres y mujeres, exige más que
declaraciones normativas que la dispongan. Lejos de los discursos sobre una
“ideología” de género, a través de la cual las mujeres pretenden imponerse
sobre los hombres, lo que la perspectiva que se analiza exige, es que tanto al
planificar como al regular las acciones que arbitra el Estado a fin de
garantizar los derechos humanos, resulta imprescindible que se atienda a las
circunstancias que, en concreto y en el día a día, viven las mujeres,
situaciones de discriminación en las que innegablemente todavía imperan muchos
prejuicios al respecto de los roles que la mujer debe desarrollar en la
sociedad, tanto en el ámbito público como en el privado.
En la misma línea
argumentativa, obviar el enfoque de género, desconociendo las diferencias
construidas socialmente entre hombre y mujer, así como, las brechas latentes en
cuanto a los roles públicos y privados de cada uno, daría lugar a situaciones
de discriminación indirecta. En torno a este tema, el Comité DESC (2005), se ha pronunciado señalando:
Se produce discriminación
indirecta cuando la ley, el principio o el programa no tienen apariencia
discriminatoria, pero producen discriminación en su aplicación. Ello puede
suceder, por ejemplo, cuando las mujeres están en situación desfavorable frente
a los hombres en lo que concierne al disfrute de una oportunidad o beneficio
particulares a causa de desigualdades preexistentes. La aplicación de una ley
neutra en cuanto al género puede perpetuar la desigualdad existente o
agravarla. (p.13)
De lo anterior se infiere
que un primer factor a considerarse para incorporar el enfoque de género en
clave interseccional, que redunde en una eliminación
de las discriminaciones indirectas, es el contar con estudios sobre la
situación de los derechos de las mujeres en su diversidad, en relación a la
problemática que se analiza. Este elemento permite adicionalmente que las
medidas que se tomen para zanjar las brechas de inequidad puedan ser evaluadas
y se les pueda brindar el debido seguimiento, con el fin de determinar su
eficacia. De esta manera lo ha determinado el Comité DESC,
en su Observación General No. 16:
En las
estrategias y políticas nacionales se deben establecer indicadores y bases de
referencia apropiados en relación con el derecho al goce por el hombre y la
mujer en pie de igualdad de los derechos económicos, sociales y culturales, con
objeto de supervisar eficazmente el cumplimiento por el Estado Parte de las
obligaciones resultantes a este respecto del Pacto. Se necesitan estadísticas
desglosadas, con calendarios específicos, para medir el ejercicio progresivo,
en su caso, de los derechos económicos, sociales y culturales por parte de
hombres y mujeres. (p.39)
Complementando lo anterior, abordar la temática
integralmente, exige considerar que, si bien no se puede negar que la cultura
machista y patriarcal ha subordinado a las mujeres frente a los hombres, esta
subordinación no afecta a todas las mujeres de igual manera; en otras palabras,
las mujeres, como todo ser humano, son diversas, por ende, las medidas que se
adopten para garantizar el ejercicio pleno de sus derechos humanos no pueden
ser uniformes, pues esto daría lugar a la perpetuación de las situaciones de
desigualdad. La existencia de una sociedad plural es una realidad, muchas veces
ocultada por la forma en que se ejerce el poder y la posición a partir de la
que se construyen las normas y políticas. La tendencia a construir la equidad
desde una perspectiva dicotómica, hombre-mujer, poco aporta al momento de
derrotar las desigualdades, de allí la trascendencia de entender lo los
problemas y plantear las soluciones a partir del enfoque interseccional.
La mirada interseccional,
que encontró su punto de partida en el black feminism[7],
supera la idea de discriminación multiple o situación
de doble vulnerabilidad[8]
considerada en nuestra Carta Constitucional y consiste, a decir de Rey Martínez
(2007), en:
Todas aquellas situaciones
en las que dos o más factores o rasgos de discriminación interactúan
simultáneamente produciendo una forma específica de discriminación. Un ejemplo
puede ser el de las mujeres de minorías étnicas, doblemente discriminadas por
su género y su etnia, de una manera específica, diferente y más grave, que la
que sufren los varones de su mismo grupo étnico. (p. 138)
Otro
lineamiento relevante sobre interseccionalidad es el
realizado por el Comité de la Convención sobre la Eliminación de la Discriminación Racial
(2000):
El Comité observa que la
discriminación racial no siempre afecta por igual a las mujeres y a los
hombres, ni de la misma forma. Hay circunstancias en que la discriminación
racial afecta única o principalmente a las mujeres, o las puede afectar de
manera diferente, o en un grado distinto, que a los hombres. Estos tipos de
discriminación racial pueden pasar desapercibidos si no se reconocen y
reivindican explícitamente las diversas experiencias de la vida de mujeres y de
hombres, en los ámbitos público y privado de la vida colectiva. (p.7)
Una
verdadera aplicación del enfoque de género, conforme los postulados señalados
anteriormente, debe considerar el abanico de diversidades existentes, el cual
se traduce en diferentes identidades. Mientras esta pluralidad no sea
visibilizada será imposible garantizar la igualdad al implementar una política
o norma; de esta forma, la aplicación de la perspectiva de género no es
incompatible con el multiculturalismo, la diferencia etaria, la auto
identificación étnica, la condición social o económica, sino que su adecuada
aplicación exige su consideración.
En suma, la consideración
del contexto social, económico, político, cultural, religioso, étnico,
geográfico, físico y otros en el que se desarrollan las mujeres; y, el
reconocimiento de que las opresiones y privilegios se palpan y matizan a partir
de las experiencias de cada grupo social, son elementos esenciales para
alcanzar la justicia social y ruptura de los estereotipos de género. En este
orden ideas, es pertinente traer a colación el análisis que realiza la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, sobre la interseccionalidad, en
el caso Gonzales Lluy y otros vs. Ecuador, de 1 de
septiembre de 2015:
Como se observa, la Corte
nota que en el caso Talía confluyeron en forma interseccional
múltiples factores de vulnerabilidad y riesgo de discriminación asociados a su
condición de niña, mujer, persona en situación de pobreza y persona viviendo
con VIH. La discriminación que vivió Talía no sólo fue ocasionada por múltiples
factores, sino que derivó en una forma específica de discriminación que resultó
de la intersección de dichos factores, es decir, si alguno de dichos factores
no hubiese existido, la discriminación habría tenido una naturaleza diferente.
En efecto, la pobreza impactó en el acceso inicial a una atención en salud que
no fue de calidad y que, por el contrario, generó el contagio con VIH. (…) Posteriormente,
en tanto niña con VIH, los obstáculos que sufrió Talía en el acceso a la
educación tuvieron un impacto negativo para su desarrollo integral, que es también
un impacto diferenciado teniendo en cuenta el rol de la educación para superar
los estereotipos de género. (…) Como mujer, Talía ha señalado los dilemas que
siente en torno a la maternidad futura y su interacción en relaciones de
pareja, y ha hecho visible que no ha contado con consejería adecuada. En suma,
el caso de Talía ilustra que la estigmatización relacionada con el VIH no
impacta en forma homogénea a todas las personas y que resultan más graves los
impactos en los grupos que de por sí son marginados. (Corte IDH,
2015)
En este caso, se observan un conjunto de hechos opresivos que originan una identidad diferente. Más allá del reconocimiento de esta diversidad, la mirada interseccional obliga al Estado a contar con participación de los distintos grupos de mujeres subordinadas, en diferentes ámbitos y grado, en la visibilización de los problemas y en la construcción de soluciones que deben plantearse a partir de una multitud de conciencias. De esta manera, la formulación de acciones afirmativas o medidas de discriminación positiva no puede ser ajena a este enfoque. Se precisa que en su formulación se considere la complejidad de situaciones y contextos, caso contrario estas podrían tener un resultado adverso sobre los grupos sociales menos favorecidos. (Crenshaw, 1999)
Considerando esta arista es exigible
que en ejercicio de los derechos de participación
ciudadana, en la construcción de las políticas públicas y normas cuenten con el
aporte y participación de los diferentes actores a quienes les concierne la
aplicación de los preceptos en cuestión, así lo consagra nuestra Constitución
de la República y lo ponen en relieve otros organismos de derechos humanos como
el Comité CEDAW (1997):
La cuestión fundamental, que
se destaca en la Plataforma de Acción de Beijing, es la disparidad entre la
participación de jure y de facto de la mujer en la política y la vida pública
en general (es decir, entre el derecho y la realidad de esa participación). Las
investigaciones realizadas demuestran que si su participación alcanza entre el
30 y el 35% (que por lo general se califica de "masa crítica"),
entonces puede tener verdaderas repercusiones en el estilo político y en el
contenido de las decisiones y la renovación de la vida política. La
participación plena de la mujer es fundamental, no solamente para su
potenciación, sino también para el adelanto de toda la sociedad. (p.16)
Asimismo, en este punto es necesario hacer hincapié en que el establecimiento de medidas de acción afirmativa o de discriminación positiva es una obligación internacional prevista en la CEDAW que prevé:
1. La adopción por los
Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a
acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará
discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún
modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o
separadas; estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de
igualdad de oportunidad y trato. (Artículo 4)
De acuerdo con el Comité CEDAW (2005), en su Recomendación General No. 25, referente a medidas especiales de carácter temporal estas son herramientas indispensables para alcanzar la igualdad de derechos:
En ciertas circunstancias
será necesario que haya un trato no idéntico de mujeres y hombres para
equilibrar esas diferencias. El logro del objetivo de la igualdad sustantiva
también exige una estrategia eficaz encaminada a corregir la representación
insuficiente de la mujer y una redistribución de los recursos y el poder entre
el hombre y la mujer. (p.8)
De lo expuesto se colige el carácter temporal de las medidas de acción afirmativa, de modo que, el contemplar un margen de tiempo para su aplicación y valoración resulta imprescindible. Otro elemento sustancial es su complementariedad. Las medidas de acción afirmativa no son el único mecanismo utilizado para erradicar la desigualdad de género, sino que son instrumentos que complementariamente con el resto de políticas, planes, programas y normas deben afinarse y articularse para alcanzar la equidad, trascendiendo nuevamente su carácter de transversal. Las medidas de acción afirmativa son de carácter grupal, se han de aplicar en relación a una situación social discriminatoria real y deben guardar la debida proporción entre el fin y los medios que pretende alcanzar.
En síntesis, la formulación de una norma que contemple medidas de acción afirmativa desde la perspectiva de género en clave interseccional demanda que, de acuerdo con los preceptos recogidos en esta sección, se considere:
a) La transversalización de estos enfoques –género e interseccionalidad- entendida como la formulación de disposiciones desde la mirada de las mujeres en su diversidad;
b) La participación de los diferentes grupos de mujeres considerando su heterogeneidad, la multiplicidad de situaciones y contextos en los que se encuentran;
c) El carácter temporal y complementario de las medidas de acción positiva como un mecanismo para garantizar la equidad; y,
d) Un análisis previo o estudio de punto de partida de la situación de los derechos de las mujeres a fin de que las medidas que se establezcan cumplan con su cometido.
3.2.
Consideraciones
jurídicas y fácticas sobre el sistema de nivelación y admisión
La expedición de la Carta
Constitucional Ecuatoriana de 2008, trajo consigo un cambio de paradigma en el
sistema de educación superior, con un rol preponderante del Estado en materia
de regulación y control, pero sobre todo con una vocación de democratizar el
sistema, estableciéndose la gratuidad de la educación hasta el tercer nivel,
preceptos que posteriormente se plasmarían y especificarían en la Ley Orgánica
de Educación Superior, en adelante LOES.
Este cuerpo normativo
desarrolla sus preceptos a partir de los principios sobre los que se funda:
autonomía responsable, cogobierno, igualdad de oportunidades, calidad,
pertinencia, integralidad y autodeterminación
para la producción del pensamiento. Al pasar revista de sus disposiciones, se
puede observar que en el marco de cada principio se evidencia la preponderancia
que la Ley brinda al objetivo de equidad de género.[9] Particularmente, en lo
concerniente al acceso, permanencia, movilidad y egreso al sistema de
educación superior se reconoce el principio de igualdad y no discriminación por
razones de género, entre otras[10].
Simultáneamente y persiguiendo cumplir con el objetivo constitucional de que la
educación se traduzca en una garantía de la igualdad e inclusión social, se
plantea la instrumentación obligatoria políticas de cuotas en pie de favorecer
el ingreso al sistema de educación superior de grupos históricamente excluidos
o discriminados.[11] A
su vez, se establece la obligatoriedad de las instituciones de educación
superior de contemplar programas de becas en favor de al menos el 10% del
número de estudiantes regulares, sin embargo dentro de los beneficiarios contemplado no se hace alusión
particular al enfoque de género.[12]
A la par y asumiendo una
deuda no saldada tras la expedición de la Constitución del 1998, que preveía la
obligación del CONESUP de establecer un Sistema de
Nivelación y Admisión[13],
en la LOES se estableció esta política de acceso, tras las reformas a la Ley,
efectuadas en agosto de 2018, se contemplaron como principios de sistema el de
igualdad de oportunidades, méritos y libertad de elección de carrera o carreras
e institución. Este último “principio” se esgrime bajo los reclamos sobre un
sistema supuestamente excluyente que, en la esfera pública y comunicacional[14],
se plantearon hasta 2018 y las demandas de un ingreso universal o exento de evaluaciones,
que ya había demostrado su ineficacia en la década de los setenta y ochenta.[15]
De acuerdo con la reforma,
apuntalando a la igualdad real, se prevé que en el marco del Sistema se adopten
medidas de acción afirmativa en favor quienes se encuentren en situaciones de
desigualdad o vulnerabilidad.[16]
Sobre la base de estos cambios legales,
se erige el Reglamento del Sistema Nacional de Nivelación y Admisión – SNNA, aprobado en diciembre pasado, cuyo objeto es regular
y coordinar el acceso de las y los aspirantes a la educación superior pública
del Ecuador.
Ahora bien, alrededor de la
situación de las mujeres en el sistema educativo terciario, las cifras se
presentan en relación al ingreso son, en principio, bastante alentadoras en las
últimas décadas. De acuerdo con la información de Sistema Nacional de
Información de Educación Superior del Ecuador, en adelante SNIESE,
a 2015, el 52,92% de personas matriculadas en el sistema de educación superior
eran mujeres, frente al 47,08% de hombres matriculados en el mismo. Así,
siguiendo la tendencia mundial (Palermo, 2006), en Ecuador el acceso a la
educación superior es paritario y se continúan presentando avances en relación
al acceso de los hombres. Si bien esto no deja de ser un hito destacable, en
contraste, es necesario observar que las brechas de género aún se plasman en
otros aspectos de la educación superior, manteniéndose los estereotipos
sexistas en torno a las profesiones que ejercen las mujeres. De acuerdo con los
datos del SNIESE, al 2015, los campos del
conocimiento relacionados con los roles de cuidado y protección, como la
educación y la salud, son escogidas mayoritariamente por las mujeres con un
39,93%, mientas que las matemáticas, estadísticas y tecnologías de la
información son escogidas por el 4,27% de ellas.
Desde otro
ángulo, se precisan considerar otras realidades desde la perspectiva de interseccionalidad, de tal suerte que se aborden las
problemáticas que afrontan las mujeres desde su diversidad y garantizando de no
se mengüe su capacidad de ingresar y de permanecer en el sistema de educación
superior en igualdad de oportunidades que los hombres. En este caso, se hace
referencia, por ejemplo, al embarazo adolescente, que debería ser considerando
en el marco de la política de acceso, habida cuenta de que Ecuador es el tercer
país en la región con mayor tasa de embarazos adolescentes (Ministerio de Salud
Pública, 2017) y de acuerdo con el INEC, a 2014, en los últimos 10 años, se
habría presentado un incremento del 78% de partos de adolescentes de entre 10
y 14 años y un 11% en adolescentes de entre 15 y 19 años. Así también,
necesario apreciar las condiciones de pobreza y extrema pobreza que enfrentan
las mujeres, en circunstancias distintas, si viven en el área urbana o rural,
así como, los retos que habría que enfrentar considerando las tasas de
matrícula de mujeres indígenas, afroecuatorianas o
con discapacidad Concomitantemente, el hablar de género exige además que se visibilice a personas de
los grupos GLBTIQ, a fin de tomar conciencia sobre
las barreras que existirían para su ingreso y permanencia en el sistema de
educación superior.
3.3. Análisis del Reglamento al Sistema Nacional de
Nivelación y Admisión
Como punto de partida, pasando al análisis de los parámetros
internacionales antes mencionados para determinar si se ha incorporado el
enfoque de género y la perspectiva interseccional al
Reglamento al SNNA, se precisa iniciar señalando,
que, si bien por un lado, el principio de no discriminación prohíbe tratar
de manera diferente a una persona o grupo de personas a causa de su estado o
situación particulares, como el género, por otro lado, exige que exista un
trato diferenciado cuando se trata de proveer condiciones de igualdad. De esta manera garantizar la igualdad de condiciones
fáctica de hombres y mujeres; y, entre mujeres, al momento de definir el
ingreso al Sistema de Nivelación y Admisión y al garantizar su permanencia en
el sistema de educación superior, coadyuvará significantemente a reducir las
brechas de género.
En otro orden de ideas, como
es ampliamente conocido, la motivación de todo acto del poder público
constituye un presupuesto para garantiza su validez y, desde luego, su
constitucionalidad. Aunque bajo otras fórmulas, los actos normativos no están
exentos de esta motivación y exigen que sus fundamentos no solo se restrinjan a
la alusión de una serie de normas, sino que como pregona la norma
constitucional como se adecúan a los preceptos normativos los hechos en
cuestión.
A nivel infra legal, esta
exposición de motivos o fundamentos de hecho es raramente suficiente para
comprender por qué se plantean unas problemáticas y no otras; por qué se
establecen unas acciones afirmativas en relación a ciertos grupos y no de
otros; o, cómo se han tasado tales acciones, qué antecedentes permiten
adelantar que éstas serán favorables o coadyuvarán a abordar el problema. En
ese contexto, el Acuerdo Ministerial en análisis no es la excepción, si bien
abunda en los preceptos legales que otorgan la competencia a la Secretaria de
Educación Superior Ciencia, Tecnología e Innovación, poco razona sobre cómo en
el instrumento jurídico se abordan las diferentes cuestiones sociales a
enfrentarse en materia de ingreso y nivelación al sistema de educación
superior. Es probable que en el Informe Técnico expedido por la Subsecretaria General de Educación Superior
(S), sobre la pertinencia de la emisión del Reglamento del Sistema Nacional de
Nivelación y Admisión; se haga alusión a
este punto, sin embargo, en razón del principio de motivación, antes aludido,
sería recomendable que estos fundamentos queden planteados en el cuerpo
normativo, lo que ciertamente coadyuvaría a determinar si se plasmado el
enfoque de género e interseccional en el Reglamento y
en qué medida, se está dando cumplimiento al mandato del PIDESC
y otros instrumentos internacionales sobre la existencia de indicadores que
determinen la situación de las mujeres en su diversidad (Comité DESC, 2005).
Como quedo anotado
anteriormente, la exposición de datos estadísticos en la sección considerativa
del Reglamento, sería un punto de partida para entender la intención y los
alcances las decisiones incorporadas en el cuerpo normativo (Special Rapporteur On Violence Against
Women – SRVAW, 2009),
permitiendo conocer además el contexto en el que se emite la norma, de modo que
esta pueda ser readaptada a las situaciones venideras, sobre todo si las normas
incorporadas son efectivas para ir superando las inequidades de género. Esta
metodología de generar un instrumento jurídico, exige por su puesto, que exista
una investigación y análisis previo de los datos obtenidos con antelación, lo
que su vez exige que previamente contar una planificación sobre cuáles son los
objetivos que se desean alcanzar en materia de ingreso y admisión de una manera
más puntual y programática. En la especie, toda esta información ha sido
omitida en el Reglamento en cuestión, impidiendo un análisis más profundo sobre
la situación actual de las mujeres en su diversidad y la orientación que se
pretende brindar a través de esta norma.
Atendiendo a otro de los
parámetros que demanda la incorporación de la perspectiva de género en clave interseccional, no basta que
en la construcción de la norma hayan participado mujeres, sino que su
participación se haya realizado a partir de los diferentes escenarios en los
que se desenvuelven y los medios con los que cuentan, proponiendo soluciones,
no solo desde los datos provistos en los análisis, sino desde la propia
experiencia que en el día a día, las mujeres de diversos grupos sociales y en
distintas circunstancias de vulnerabilidad enfrentan la vida. Sobre este antecedente,
tampoco se plasma en el Reglamento una referencia sobre si existió o no un
proceso participativo en su construcción y quienes y de qué forma participaron.
Desde otra
arista, en la medida en que las medidas afirmativas incluidas en el Reglamento
deben ser complementarias y atender a una construcción sistémica de la igualdad
de género, es recomendable que en la sección considerativa se aluda además al
resto de políticas y acciones que en consonancia con lo planteado en la norma
permitirán alcanzar los objetivos deseados en términos de equidad, estos
elementos permitirán evidenciar que la situación se aborda integral y
coordinadamente.
En otra línea, al analizar
el fondo de las medidas afirmativas establecidas en el Reglamento SNNA, es necesario remarcar que, indiscutiblemente, el
contemplar medidas de acción afirmativa tendientes a garantizar la equidad de
los postulantes es necesario. Una vez más, amerita considerar las recomendaciones
vinculantes del Comité DESC 1999, en el sentido de
que:
Se alienta
a los Estados a que adopten medidas especiales provisionales para acelerar el
logro de la igualdad entre el hombre y la mujer en el disfrute de los derechos
previstos en el Pacto. (…) La índole, duración y aplicación de tales medidas
deben determinarse teniendo en cuenta la cuestión y el contexto específicos y
deben reajustarse cuando las circunstancias lo requieran. Los resultados de
esas medidas deberían supervisarse para interrumpir éstas cuando se hayan
alcanzado los objetivos para los que se adoptaron. (p.36)
Sin embargo, como se expuso
anteriormente, si el Reglamento no plantea expresamente: la situación actual de
los grupos sociales que se pretenden proteger, los objetivos concretos que se
persiguen con la norma y los análisis que se han realizado para cuantificar las
medidas; la motivación en términos constitucionales resulta deficiente, pero a
su vez impide analizar integralmente la perspectiva de derechos humanos aplicada. Teniendo esto en cuenta, se considera que la
adición de cinco puntos en cada una de las categorías establecidas, excepto en
el caso de la condición de vulnerabilidad que puede alcanzar hasta los 10
puntos, siendo acumulables entre sí, no refleja a priori una aplicación del
enfoque de género o interseccional. Por una parte,
ninguna de las categorías establecidas refleja que se ha distinguido la
condición de género al contemplar. Esto no significa que se sugiera que en cada
uno de los casos y de forma obligatoria se deba establecer una mayor puntuación
por ser mujer o pertenecer a un grupo GLBTIQ,
nuevamente, se persiste en la idea de que la interseccionalidad
implica establecer medidas considerando un contexto e identidad concreta. Así,
por ejemplo, resulta obvio que el rol que se ha asignado socialmente en el
Ecuador a la mujer, como cuidadora y protectora, el trabajo doméstico que esta
realiza, la condición de madre a temprana edad, entre otras realidades, son
factores que inciden en que, aun perteneciendo al quintil uno de pobreza,
habiendo estudiado en una institución rural, residiendo en la provincia donde
se ubica la institución de educación superior
o estando en una de las categorías que el reglamento concibe como
situación de vulnerabilidad, la mujer asuma de una forma diferente al hombre
todas estas realidades.
Por ello, la información
concreta de cómo los diferentes contextos afectan a un grupo particular y las
medidas tendientes a superar las realidades discriminatorias, deben basarse en
los análisis previamente realizados, que den cuenta a través de indicadores de
cuál es el estado de cada grupo frente las diferentes caras de la opresión
(Young, 2014), que han generado una identidad que merece ser considerada en su
particularidad. Sobre la base de tales indicadores, seguidamente, se debería
proceder a trabajar con los actores afectados por la política o norma a
dictarse, garantizando que la participación y que la perspectiva que se
incorpora no proviene de la mirada de quien analiza los datos.
Otra cuestión relevante es
que en la categoría definida como “condiciones de vulnerabilidad” se hayan
establecido condiciones como: personas con discapacidad, personas responsables
del hogar, responsables de personas con discapacidad, personas pertenecientes a
pueblos y nacionalidades, grupos históricamente excluidos y discriminados,
personas privadas de la libertad, víctimas de violencia sexual o de género,
personas ecuatorianas residentes en el exterior o migrantes
retornados, personas que adolezcan de enfermedades catastróficas o de alta
complejidad, y víctimas de desastres naturales o antropogénicos. No obstante,
resulta complicado entender la motivación detrás de que en este caso solo sean
acumulables hasta 10 puntos, lo que, en principio, implica que personas en
situaciones diferentes estén recibiendo un mismo trato, lo que constituye una
discriminación por trato no diferenciado y, a su vez, una discriminación
indirecta. Al mismo tiempo sería recomendable que en el mismo instrumento o en
normativa secundaria se establecieran los alcances de ciertas categorías no
delimitadas como:
·
Personas responsables del
hogar: ¿Se refiere a quien provee los recursos para su manutención o quien
realiza el trabajo doméstico? ¿Se refiere al padre o la madre?
·
Grupos históricamente
excluidos y discriminados: ¿A quiénes se refiere?
·
Víctimas de violencia
sexual o de género: ¿Se requiere una denuncia o sentencia ejecutoriada para
calificarla como tal?
Como se apuntó
anteriormente, es claro que existen grupos de mujeres que no se visibilizan en
esta categoría como las que tuvieron que asumir o asumen un embarazo
adolescente, las mujeres refugiadas, las mujeres transexuales, las trabajadoras
sexuales, entre otros grupos. Se insiste en que esto no implica que de manera
inexorable estas categorías se deban incluir; sin embargo, todo debería
obedecer al análisis previamente realizado sobre la situación real de las
mujeres en su diversidad en el Ecuador, cuestión que en la especie no se
evidencia explicitada.
Se recuerda además que las
acciones afirmativas pueden tener efectos reversos si la interseccionalidad
no ha sido considera al planearlas y en esa medida resulta ineludible la norma
o política establezca mecanismos de evaluación y seguimiento:
Los Estados
Partes deben reexaminar periódicamente la legislación, las políticas, las
estrategias y los programas en relación con los derechos económicos, sociales y
culturales, y adoptarán los cambios necesarios para que aquéllos estén acordes
con las obligaciones resultantes del artículo 3 del Pacto. (Comité DESC, 2005).
En el Reglamento en análisis
no se observa que se determinen plazos, mecanismos y órganos encargados de
establecer los resultados de las medidas de acción afirmativa o el tiempo en el
que serán valoradas o reajustadas.
En último lugar, en torno a
las profesiones que las mujeres continúan escogiendo y que perpetúan los
estereotipos de género, es que el Reglamento no plantea medidas destinadas a
incrementar la matrícula en ciencias y campos en las que ha sido relegada como
demuestran las estadísticas de la SENESCYT, plantear
medidas sobre este punto podría coadyuvar a romper «glass ceiling barriers» y garantizar que el rol de las mujeres en
la ciencia fuere potencializado. Habida cuenta,
además, de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 2, los Estados Partes
tienen la obligación de suprimir los estereotipos sexuales y de otro tipo que
impiden acceder a la instrucción a las niñas, las mujeres y otros grupos
desfavorecidos. (Comité DESC, 1999).
4.
CONCLUSIONES
Del análisis de las
disposiciones Reglamento del Sistema Nacional de Nivelación y Admisión, 2019,
se desprende que, a pesar del importante avance que representa el contemplar
medidas de acción afirmativa en el mentado cuerpo de normas, se observa que
éste no cumple a cabalidad, en su parte considerativa, así como, dispositiva,
con los mandatos contemplados en los Instrumentos Internacionales suscritos y
ratificados por el Ecuador para la incorporación de la perspectiva de género y
enfoque interseccional.
De la sistematización de las
Observaciones y Recomendaciones Generales de los Órganos de los Tratados
Internacionales, en torno a las medidas de acción afirmativa para lograr la
paridad de género, se observa que para incorporar el enfoque de género en clave
interseccional se requiere:
a)
Contar con estudio previo de la
problemática a abordar a través de las medidas de acción afirmativa, a fin de
conocer los desafíos que se presentan y determinar una estrategia integral para
superarlos,
b)
Garantizar con participación de las
mujeres subordinadas y a quienes se destinarán estas medidas, considerando su
identidad heterogénea y las marcadas diferencias de los contextos en los que se
desenvuelven,
c)
Transversalizar el
enfoque de género en todo el cuerpo normativo y no restringirlo a una parte del
mismo; y,
d)
Reconocer el carácter temporal y
complementario de las medidas de acción afirmativa. Por un lado, ello exige
establecer parámetros para su evaluación y seguimiento; y, de otro lado,
requiere de la expedición de otras normas o políticas congruentes con la
problemática que se asume.
En el actual contexto, el
acceso al sistema de educación superior público por parte de las mujeres en su
diversidad da cuenta de importantes avances de cara a lograr paridad, como por
ejemplo cuando se trata de la matrícula por género, sin embargo, aún se
presentan una serie retos que implican deconstruir
los roles y estereotipos en el sistema de educación superior para cuyo efecto
las medidas de acción afirmativa planteadas desde un enfoque de género e interseccionalidad es imprescindible.
A fin de incluir los
estándares internacionales en materia de género e interseccionalidad
al Reglamento del Sistema Nacional de Nivelación y Admisión, 2019, se deberá
considerar como pautas:
1. El
ejecutar un estudio estadístico sobre las principales dificultades e
impedimentos que enfrentan las mujeres de los distintos grupos sociales para
acceder a la educación superior;
2. Generar
un proceso participativo en el que la normativa contentiva de mediadas de
acción afirmativa se formule a partir de la mirada de la heterogeneidad de
mujeres, asegurando que su mirada y experiencias sean valoradas e incorporadas.
3. Transverzalizar
tanto en la parte considerativa como en la dispositiva del Reglamento el
enfoque de género, de manera que las normas destinadas para garantizar el
acceso paritario de hombres y mujeres al sistema de educación superior, no se
restrinjan a las medidas de acción afirmativa y que estas sean complementarias
a una política pública que asuma integralmente esta problmát
4.
Establecer los mecanismos
y plazos para valorar la eficacia de las medidas de acción afirmativa para
garantizar el acceso a la educación superior de las mujeres en su
heterogeneidad y en carreras en las que tradicionalmente su presencia no ha
sido representativa.
La lucha por la equidad de
género continúa siendo un proceso inacabado, no obstante, se encuentra en un
camino sin retorno, en el que la visibilización de
las mujeres en toda su diversidad es determinante para que esa paridad se logre
es todos los espacios y en todos los lugares.
Entender que no es posible hablar de Estado de Derecho y de democracia
real sin la participación de las mujeres, reclama la incorporación del enfoque
de género e interseccionalidad, que no buscan el
predominio de un grupo sobre otro, sino la consecución de la justicia social.
El ingreso a la Universidad pública por medio de un proceso que garantice que
todos y todas tienen las mismas oportunidades, demanda que, al proponer las
normas que regulan el ingreso, se cuente con mirada plural e incluyente.
Incluir en la agenda de educación superior la aplicación de estos enfoques
redundará en que se avance en fomentar la emancipación y empoderamiento de las
mujeres y la eliminación de la violencia de género.
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