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PRÓRROGA DE PRESUPUESTO EN
LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS EN EL AÑO DE CAMBIO DE MÁXIMAS
AUTORIDADES ELECTAS
BUDGET EXTENSION IN DECENTRALIZED AUTONOMOUS GOVERNMENTS IN THE YEAR OF
CHANGE OF TOP ELECTED AUTHORITIES
Flores,
Ángel*.
* Universidad de Cádiz, España /
Procuraduría General del Estado Ecuador
Autor
corresponsal: angelflores.h@hotmail.com
DOI: www.doi.org/10.55867/qual32.05
Como citar (APA):
Flores Huera, Ángel E. (2026). Prórroga
de presupuesto en los gobiernos autónomos
descentralizados en el año de cambio
de máximas autoridades electas. Qualitas Revista Científica, 32(32), 074 -
087. https://doi.org/10.55867/qual32.05
Manuscrito recibido el 15 de enero de 2026.
Aceptado para publicación, tras proceso de revisión, el
06 de julio de 2026.
Publicado, el 07 de julio de 2026.
Resumen
Esta investigación examina el régimen jurídico que gobierna la prórroga
presupuestaria en los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) del Ecuador,
específicamente durante los periodos de cambio de mandatos entre 2008 y 2025.
Se analiza la tensión existente entre la autonomía financiera local y los
mecanismos de control fiscal centralizado, integrando la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y los dictámenes vinculantes de la Procuraduría General
del Estado. Desde un enfoque cualitativo-doctrinal, se contrastan las
disposiciones del COPLAFIP y el COOTAD
con la doctrina iberoamericana, identificando vacíos en la coordinación
intergubernamental y proponiendo reformas para alinear la normativa nacional
con estándares internacionales de transparencia.
Palabras clave: presupuesto prorrogado; GADs; ciclo presupuestario; control constitucional; transición de autoridades locales electas.
Abstract
This research examines the legal framework governing budget extensions within Ecuador’s Municipal, Metropolitan,
and Provincial Decentralized Autonomous
Governments (GADs) during leadership transition periods between 2008 and 2025, focusing on the balance between local financial autonomy, constitutional
mandates, and fiscal oversight. To
provide a comprehensive legal perspective,
the study incorporates jurisprudence from the Constitutional
Court of Ecuador, the National Court
of Justice, and binding opinions issued by the
Office of the Attorney General. Using a qualitative and doctrinal approach,
the analysis contrasts the Organic
Code of Planning
and Public Finance (COPLAFIP) and the Organic Code of
Territorial Organization, Autonomy,
and Decentralization (COOTAD)
with relevant
Ibero-American legal theory. The
findings reveal structural challenges in intergovernmental coordination
and put forward targeted regulatory reforms aimed at aligning domestic practices on budget extensions
with international standards of transparency.
Key words: extended budget; GADs; budget cycle;
constitutional control; change of top local elected authorities.
INTRODUCCIÓN
El análisis de los presupuestos en los gobiernos autónomos descentralizados provinciales o cantonales ecuatorianos, particularmente en años de cambio de autoridades (ej. 2023) enfrenta desafíos jurídicos derivados de la tensión entre la autonomía local (art. 5 COOTAD) y el control fiscal centralizado (art. 117 COPLAFIP). Este trabajo examina cómo se desarrollan los ciclos presupuestarios, las reglas fiscales y la prórroga presupuestaria, durante la alternancia de las máximas autoridades electas en los GADs ecuatorianos.
Este estudio, describe sentencias y dictámenes técnicos jurídicos, para comprender cómo garantizar la continuidad de servicios públicos sin vulnerar principios constitucionales como la planificación (Art. 241 CRE) o la estabilidad económica (art.284 CRE).
La investigación fue realizada desde el rigor académico con fundamento en la doctrina y jurisprudencia de las altas cortes de la República del Ecuador, encuentra que su relevancia se fundamenta en la trascendencia jurídica de garantizar el principio de juridicidad y transparencia en la prórroga presupuestaria, además de que es una reflexión en cuanto a la aplicación del Derecho Tributario y Derecho Administrativo respecto del ejercicio presupuestario.
Así el presente trabajo desarrollado de la mejor manera que ha sido posible busca aportar en el “bienestar general” según Cimma (1995) este es un concepto que habrá de ser siempre amparado por el Derecho, cualquiera que sea el sistema político, económico o social que el Estado se dé, o quizá simplemente generar una luz respecto al quehacer presupuestario.
MÉTODO
La investigación adopta un enfoque
cualitativo de carácter doctrinal, sustentado en el análisis crítico del
régimen de prórroga presupuestaria en los Gobiernos Autónomos Descentralizados
(GAD) del Ecuador y su afectación a la autonomía financiera local. Mediante la
aplicación de los métodos exegético y hermenéutico, se adoptó una perspectiva
interpretativa de la normativa constitucional, administrativa y fiscal para
identificar el sentido, alcance y contradicciones de las disposiciones que
regulan la reconducción de presupuestos. Para ello, se realizó una rigurosa
revisión documental de la legislación nacional principalmente la Constitución
(2008), el COPLAFIP y el COOTAD,
complementada con la consulta a textos bibliográficos especializados y
artículos científicos localizados en repositorios institucionales y bibliotecas
virtuales, observando siempre el criterio de especialidad en las fuentes
seleccionadas.
El diseño metodológico contempló un análisis
detallado de los elementos constitutivos del ciclo presupuestario y cómo estos
se alteran ante la transición de las máximas autoridades electas seccionales.
Asimismo, se recurrió a la inducción de la casuística e interpretación
sistemática de los pronunciamientos vinculantes de la Procuraduría General del
Estado y las directrices de la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME),
con la finalidad de verificar su aplicación e impacto en la práctica jurídica e
institucional. Este circuito metodológico permitió contrastar de forma directa
la rigidez del control fiscal centralizado
Objetivo
Examinar el impacto jurídico de la prórroga presupuestaria en la autonomía financiera de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) durante los años de transición política, a partir de la revisión normativa, doctrinal y del análisis de los pronunciamientos vinculantes del organismo de control. Para ello, se analiza el ciclo presupuestario, la aplicación de las reglas fiscales y el régimen de prórroga, con el propósito de identificar la tensión existente entre la autonomía territorial y los mecanismos de control fiscal del gobierno central, planteando alternativas orientadas a garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos esenciales sin vulnerar los principios constitucionales de planificación y estabilidad económica nacional.
RESULTADOS Y
DISCUSIÓN
Marco Teórico: Presupuesto Prorrogado y Autonomía
Desde la perspectiva de Flores (2021), el
presupuesto público supera la noción de una simple herramienta de planificación
financiera para constituirse en un eje transversal de la política económica del
Estado. Se trata de un instrumento cuya vigencia, por regla general, es anual y
que no solo cuantifica los flujos de ingresos y egresos, sino que también
refleja las prioridades y la orientación estratégica de la administración de
turno.
En la misma línea, Encalada (2020) sostiene que la
configuración presupuestaria permite identificar los mecanismos de captación de
recursos y su redistribución hacia la sociedad, evidenciando las decisiones
políticas que subyacen a la gestión pública. Sin embargo, resulta necesario
precisar que la naturaleza de este instrumento varía según el contexto
institucional. Así, mientras en el ámbito empresarial la gestión responde a
lógicas contractuales y corporativas, en el sector público el presupuesto se configura
como un acto de autoridad regido por principios de derecho público y de
política económica, lo que determina su carácter vinculante y su incidencia en
la estabilidad estatal.
En Ecuador, el Ministerio de Economía y Finanzas
(en adelante MEF) a través la Subsecretaria de Presupuestos elaborará las
Directrices Presupuestarias Anuales las mismas que serán aprobadas por el
titular MEF hasta el 31 de mayo de cada año, en los años de cambio de gobierno
el plazo será definido mediante Acuerdo del MEF, adicionalmente, según el
artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 425, de 18 de junio de 2026, una vez
concluido el proceso de fusión por absorción previsto en el citado Decreto
ibidem pasará a denominarse “Ministro de Desarrollo Económico y Producción”
anteriormente conocido como MEF, o la autoridad rectora en temas
presupuestarios según corresponda con la normativa vigente.
En concordancia Encalada (2020) explica que
mediante la proforma presupuestaria se conoce el financiamiento de los recursos
públicos que emana el país a las distintas entidades y posterior a la
ciudadanía de un país, se busca determinar la posible estructura en la que se
llega a distribuir un hecho económico donde puede ser modificado, pero no mayor
a la de su emisión.
Según Rivadeneira (2014) el presupuesto constituye
un plan integrado y coordinado, expresado en términos financieros, de las
operaciones de una entidad para un periodo establecido. En el caso del Ecuador
la planificación esta relacionada a la Revolución
Juliana de 9 de julio de 1925, hito que marco la línea de la planificación con
énfasis en el ámbito tributario, conocida como la Misión Kemmerer para una
restructuración total del sistema tributario en el Ecuador, Corte Nacional de
Justicia (2024).
Por su parte la profesora Guerra (2016) señala
que, más allá del nombre del documento legal a través del cual se formalice el
contenido del presupuesto denomínese ley, acto administrativo, legislativo, o
instrumento legal, hay que tener clara la diferencia entre el presupuesto visto
desde la (ciencia de las finanzas públicas) y el presupuesto visto desde el
(derecho financiero); la primera es la ciencia que estudia la actividad
financiera del Estado en todas sus aristas, sean estas económicas, políticas,
sociales, contables, etc.; mientras que la segunda visión corresponde
estrictamente a la rama del Derecho público que regula la actividad financiera
del Estado.
La prórroga presupuestaria, definida por Sánchez
Revenga (1997) es muy frecuente en el marco de la administración local como un
mecanismo excepcional para evitar la parálisis administrativa, sin embargo, en
Ecuador adquiere matices complejos debido al sistema de descentralización en
territorios. Rodríguez Bereijo (1970) enfatiza que su
uso esta concatenada con la planificación del desarrollo y el ordenamiento
territorial debe limitarse a garantizar la continuidad de servicios esenciales
(ej. salud, educación), criterio reforzado por el Art. 12 del Reglamento al COPLAFIP. Sin embargo, Pallarés (2020) advierte que su
aplicación recurrente en GADs (ejemplo. 30% de
prórrogas en 2023, relacionado con la afectación al presupuesto inicial del
2023 MEF) genera riesgos de endeudamiento no reportado. Sin que se logre
cumplir con la totalidad del plan de gobierno que dura 4 años (Folleco, 2023).
Según Rodríguez (1995) está planteada la pregunta
si la autorización presupuestaria de Créditos “que se contiene en los estados
cifrados de los presupuestos es o no una norma jurídica y, en segundo lugar, si
es una norma jurídica que tiene el carácter de fuerza y valor de ley a efectos
de recurribilidad” (p. 29), adicionalmente, el
ciudadano puede invocar el derecho constitucional de petición respecto de los
efectos del presupuesto en la comunidad en forma general o particular. En
Ecuador la profesora Guerra (2016) advierte que la ausencia de dichos términos
legal o normativo a continuación de instrumento pone en tela de duda la fuerza
normativa y la obligatoriedad del presupuesto en Ecuador, que, al no tener una
configuración jurídica determinada, se desconoce si rige para este tanto el
principio de legalidad o juridicidad, como tradicionalmente se lo aplica en
Derecho Administrativo, así como la posibilidad de realizar un control de
legalidad y/o constitucionalidad, de ser necesario.
Ahora interesa dejar constancia que el tema del
presupuesto de los GADs según el COOTAD
art. 322 será aprobado en dos debates por el órgano legislativo, es decir
mediante ordenanza y las ordenanzas constituyen fuentes del derecho, y en
palabras del profesor Enterría (2008) el derecho administrativo ha de explicar
el mecanismo inter normativo de que se trate. En definitiva respecto a la
autonomía de los GADs se expresa en la capacidad de
generar y administrar sus propios recursos, de acuerdo con lo dispuesto en la
Constitución y la ley, Adicional identificamos la autonomía política de los GAD
se expresa en el pleno ejercicio de las facultades normativas y ejecutivas
sobre las competencias de su responsabilidad, y en tal contexto una ordenanza o
una norma provincial no podría invadir las reservas de la ley establecidas en
la CRE, pero por otra parte, la ley tampoco puede invadir el ámbito de
competencia de una ordenanza.
El profesor Oyarte
explica que no es que “una ordenanza municipal prevalezca sobre el reglamento,
o que la norma regional sobre la ley, sino que es la CRE la que prevalece sobre
todas ellas y ha determinado las materias de competencias de cada nivel
territorial”. Así, por ejemplo, que una ley orgánica invada el ámbito de
competencia de una ordenanza municipal hace a la primera inconstitucional, es
decir su vicio no es violar la ordenanza, que tendría inferior jerarquía
dispositiva, sino violar la CRE que es norma superior a todas las demás.
En Ecuador, el COPLAFIP.
(Art. In numerado a continuación del artículo 118) exige que “en todos los
casos y sin excepción alguna, todo incremento de los presupuestos aprobados
deberá contar con el respectivo financiamiento. Estos aumentos de ingresos y
gastos se sujetarán a los límites determinados por las reglas fiscales establecidas
en presupuestos prorrogados”, En concordancia con el COOTAD
57 letra h) es competencia del concejo municipal “aprobar a pedido del alcalde
o alcaldesa traspasos de partidas presupuestarias” permitiendo a las nuevas
autoridades reasignar partidas. Este principio, según el artículo 12 LOCGE (2002), debe complementarse con auditorías o
controles previos, en concordancia con “las normas de control interno de la
Contraloría General del Estado” sin perjuicio de las responsabilidades,
administrativas, civiles, políticas o penales resultado de las auditorias
posteriores.
3.1.1 Marco normativo de los
presupuestos, aprobación, reglas fiscales y prórroga para los GADs.
La constitución ecuatoriana, a través del artículo
293 de la CRE, instituye un principio de armonización obligatoria entre la
planificación y el presupuesto. Bajo esta premisa, la gestión financiera de los
GADs no puede ejecutarse de forma aislada, sino que
debe alinearse estrictamente con los instrumentos de planificación en sus
distintos niveles (regional, provincial, cantonal y parroquial), siempre bajo
el paraguas del Plan Nacional de Desarrollo.
Esta articulación presupuestaria, orientada a garantizar la coherencia de la política pública sin afectar la autonomía territorial, se complementa con un régimen de responsabilidad fiscal. En este marco, la Constitución y, de forma concordante, el artículo 34 del COPLAFIP vinculan a los GAD con parámetros de endeudamiento y reglas fiscales similares a las que rigen para el Presupuesto General del Estado. Así, la normativa procura mantener un equilibrio macroeconómico en el que la descentralización no ponga en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas en ámbito nacional.
En relación con lo anterior para la
administración de fondos en los niveles autónomos está delimitado en el artículo
164 del COOTAD. Según este precepto, los GADs tienen el deber de observar los techos de
endeudamiento y las normativas de cooperación internacional previstos en la ley
sectorial. Esta sujeción normativa es clave para prevenir riesgos fiscales y
asegurar que la autonomía financiera no contravenga la estabilidad económica
del Estado.
Conjuntamente la
descentralización en Ecuador configura un equilibrio entre la independencia
operativa y la disciplina fiscal. En esta línea, el artículo 212 del COOTAD establece una cláusula de subordinación en virtud de
la cual los GAD deben alinear su gestión financiera con los mandatos
constitucionales y la legislación orgánica en materia de finanzas públicas.
Esta disposición permite que el endeudamiento y las reglas fiscales en el
territorio local mantengan coherencia técnica con las aplicables al Presupuesto
General del Estado, evitando posibles desequilibrios macroeconómicos.
El
desarrollo procedimental de estas competencias se detalla extensamente en el
Capítulo VII del COOTAD (artículos 215 al 273), el
cual constituye el cuerpo normativo integral para la administración
presupuestaria seccional. En paralelo, la delimitación del control estatal se
refuerza en el artículo 4 del COPLAFIP. Dicho
precepto extiende el ámbito de aplicación de la ley a todas las entidades del
sector público definidas en la Constitución (arts. 225, 297 y 315). No
obstante, esta sujeción no es absoluta; el legislador ha previsto una
salvaguarda explícita que garantiza la facultad de gestión autónoma en sus
dimensiones política, administrativa y financiera. De esta manera, el sistema
legal ecuatoriano protege la capacidad de decisión de los GAD, siempre que sus
presupuestos se mantengan dentro de los límites de responsabilidad y
transparencia que exige el interés nacional.
En
cuanto a la aplicación del principio de sujeción a la planificación, el numeral
1 del artículo 5 del COPLAFIP establece que la
programación, formulación, aprobación, asignación, ejecución, seguimiento y
evaluación del Presupuesto General del Estado, los demás presupuestos de las
entidades públicas y todos los recursos públicos, se sujetarán a los
lineamientos de la planificación del desarrollo de todos los niveles de
gobierno.
En
este orden de ideas, el artículo innumerado agregado
a continuación del artículo 8 del COPLAFIP, al
clasificar al sector público, incluye en su numeral 2 al sector público no
financiero, en el que según la letra a) constan las entidades cuya actividad
principal es desempeñar las funciones de gobierno, el cual a su vez se subclasifica
en el Gobierno central o estado central, “constituido por las diferentes
entidades que pertenecen a la Función Ejecutiva”, Presidencia de la República y
sus ministerios, dentro de la cual se encuentra el Régimen Especial de
Galápagos y, los GAD.
A
la luz de lo anterior, el sistema jurídico ecuatoriano configura una relación
técnica obligatoria entre la planificación de alto nivel y la ejecución de los
recursos públicos. Conforme al artículo 38 del COPLAFIP,
el inicio de una nueva gestión presidencial constituye el punto de partida para
la presentación y posterior aprobación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y su Estrategia Territorial Nacional por parte del
Consejo Nacional de Planificación. Este acto no se limita a un aspecto formal;
el legislador ha incorporado un mecanismo de control que suspende la
presentación de la programación presupuestaria cuatrianual y de la proforma
mientras el PND no cuente con una aprobación
definitiva.
Sustentado
en la lógica de subordinación a la planificación nacional se proyecta al ámbito
seccional incorporando, además, un componente democrático. En atención al
artículo 46 del COPLAFIP, la actualización de los
instrumentos de desarrollo y de ordenamiento territorial de los GAD debe
articularse de manera obligatoria con la participación ciudadana. En este
contexto, la normativa no solo exige una alineación técnica con las directrices
del Ejecutivo, sino que también supedita la validez de la planificación local
al cumplimiento de los mecanismos participativos previstos en la Constitución y
en las ordenanzas que cada gobierno autónomo dicte para tal efecto.
Sumado
a lo anterior el artículo 95 del COPLAFIP, define al
ciclo presupuestario con el carácter imperativo orientado a garantizar la
transparencia y la trazabilidad de los fondos públicos. Este proceso, de
naturaleza secuencial, abarca desde la programación y formulación, continúa con
la aprobación y se extiende a las fases de ejecución, control y liquidación. En
el caso de alternancia política, la normativa contempla reglas específicas de
temporalidad orientadas a evitar la paralización administrativa. Conforme a lo
dispuesto en los artículos 106 y 107 del COPLAFIP,
los GAD deben ajustar sus plazos de aprobación presupuestaria a lo previsto en
la Constitución para el Presupuesto General del Estado, particularmente en el
año de posesión de sus máximas autoridades. Como regla general, las entidades
que no forman parte del presupuesto central están obligadas a ratificar su
proforma antes del cierre del ejercicio fiscal anterior.
No
obstante, ante la falta de una aprobación oportuna en años de cambio de
mandato, el legislador ha incorporado la figura del presupuesto prorrogado. En
el caso específico de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, el sistema de
educación y sus empresas públicas, se aplicará el presupuesto codificado al 1
de enero del año anterior, lo que permite garantizar la continuidad de los
servicios públicos mientras se consolida la nueva planificación. Cabe señar que
es imperativo observar que el ejercicio presupuestario se circunscribe al año
fiscal comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre (Art. 110 COPLAFIP). Una vez que las proformas de los GAD son
ratificadas conforme a sus competencias, el artículo 112 exige su remisión al
ente rector de las finanzas públicas en un plazo máximo de 30 días, cumpliendo
así con el deber de información y consolidación fiscal del Estado.
En
la misma línea con el sistema de finanzas públicas, el artículo 212 del COOTAD recoge un principio de subordinación y analogía
normativa. Esta disposición implica que la gestión presupuestaria de los
gobiernos locales no solo debe observar los mandatos constitucionales, sino
también ajustarse al COPLAFIP norma que regula las
finanzas públicas nacionales. De esta forma, los GAD quedan sujetos a reglas
fiscales y de endeudamiento que mantienen coherencia con las aplicables al
Presupuesto General del Estado. El desarrollo pormenorizado de estas
competencias se despliega a lo largo del Capítulo VII del COOTAD.
En este apartado, que comprende desde el artículo 215 hasta el 273, se
instituye las regulaciones en la materia presupuestaria de los GADS, otorgando la seguridad jurídica necesaria para la
administración de los recursos en los niveles descentralizados.
Por
su parte, los Gobiernos Autónomos Descentralizados sustentan la gestión
financiera en un modelo de democracia participativa y en el respeto a criterios
de temporalidad. Conforme a lo previsto en los artículos 215 y 216 del COOTAD, el presupuesto no constituye únicamente un
documento contable, sino un instrumento de planificación que debe elaborarse
con la participación directa de la ciudadanía. El ejercicio fiscal se
desarrolla dentro del periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de
diciembre, durante el cual la proforma debe encontrarse debidamente ratificada
y en plena vigencia. Relacionado a lo anterior, la participación ciudadana
supera el ámbito de la consulta formal. Tanto el artículo 302 del COOTAD como la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC) habilitan a la sociedad civil para incidir de manera
activa en la toma de decisiones y en el ejercicio del control social. Esta
legitimidad democrática constituye un requisito de validez que el Concejo
Municipal debe asegurar al momento de aprobar el presupuesto, garantizando su
coherencia con los planes de desarrollo y ordenamiento territorial (artículo
57, letra g, COOTAD).
En
lo que respecta al procedimiento legislativo, el artículo 245 del COOTAD fija un cronograma perentorio: el proyecto debe ser
analizado en dos sesiones y aprobado hasta el 10 de diciembre. La normativa
contempla, además, una cláusula de vigencia automática en caso de que el órgano
legislativo no se pronuncie dentro de ese plazo, lo que refuerza la obligación
de verificar la coherencia entre el gasto y las metas institucionales. Esta
disposición se articula con el artículo 109 del COPLAFIP,
que reafirma la obligatoriedad del presupuesto desde el primer día del año,
salvo en supuestos de transición presidencial.
En suma, la autonomía financiera de los GAD se ejerce dentro de un marco de responsabilidad pública sujeta al principio de legalidad. Aunque el artículo 177 del COPLAFIP dispone que la aplicación de reglas fiscales no implica una intervención directa del Ejecutivo a través del MEF, la libertad de gestión conlleva responsabilidades jurídicas en el ámbito, administrativo, civil y penal con informe de la Contraloría General del Estado, correspondiente. En relación con lo anterior el artículo 180 del mismo cuerpo normativo establece la responsabilidad administrativa de las máximas autoridades y de los servidores que incumplan los planes de sostenibilidad fiscal. Este enfoque de carácter preventivo busca reducir riesgos en la gestión presupuestaria, procurando que la autonomía no se traduzca en una afectación a la estabilidad económica del sector público no financiero.
Dictámenes de la Procuraduría
General del Estado
En cuanto a los dictámenes de la Procuraduría General del Estado como antecedente la Corte Constitucional, mediante sentencia No. 002-09-SAN-CC, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 566 de 8 de abril de 2009, pág. 3. En sentencia No. 049-16-SIS-CC, “publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 878 de 10 de noviembre de 2016”, pág. 95, ha reiterado que el dictamen del Procurador General del Estado cumple con tres requisitos propios de la naturaleza de una disposición jurídica, a saber: 1. Generalidad; . Crea o modifica el derecho objetivo; y, 3. Se encasilla dentro de la jerarquía normativa como acto de poder público, tal como lo establece el artículo 425 de la CRE se entiende que lo resuelto en dichos dictámenes es de obligatorio cumplimiento para toda la administración pública al tener la misma fuerza vinculante que cualquier precepto jurídico.
Así, la Procuraduría General del Estado, mediante oficios Nos. 20233 de 12 de septiembre de 2022; y, 00644 de 10 de enero de 2023, analizó los artículos 106 y 107 del COPLAFIP respecto a la prohibición de “asumir compromisos presupuestarios que no consten en el plan operativo anual aprobado por las instancias de participación ciudadana y el respectivo órgano legislativo”, salvo lo dispuesto por la ley. Considerando la excepción prevista por el artículo 107 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, de acuerdo con los artículos 255, 259 y 260 del COOTAD, si el Plan Operativo Anual y el respectivo presupuesto del GAD, aprobados para el año inmediatamente anterior a aquel en que concluye sus periodos para el año inmediatamente anterior a aquel en que concluyen sus periodos las dignidades de esos gobiernos, contemplan proyectos incorporados mediante reforma presupuestaria, corresponde ejecutarlos en el último semestre del periodo para el cual fueron elegidas las respectiva autoridades.
Según lo dispuesto por la AME en el criterio jurídico contenido en el oficio No. AME-DNAJ-2022-090 de 6 de diciembre de 2022, aclara que las reformas efectuadas por suplementos y traspasos de créditos antes del 13 de noviembre de 2022, son incorporados y forman parte del presupuesto del gobierno municipal y se ejecutan en el ejercicio fiscal en curso, por lo que para no incurrir en la prohibición que establece el artículo 213 del COOTAD se deben realizar las respectivas reformas al plan operativo anual (POA). Siguiendo este hilo, la administración de un gobierno local se rige por una regla básica: los recursos no se gestionan de forma aislada, sino que responden a un proceso de planificación. Conforme a la Constitución del Ecuador y a la normativa de finanzas públicas (COOTAD y COPLAFIP), el presupuesto de un municipio o prefectura no constituye una simple lista de compras de memoria, sino un compromiso jurídico que debe guardar correspondencia con las necesidades reales de la población, expresadas en el Plan de Desarrollo Local concatenadas con el Plan Nacional de Desarrollo.
Es importante destacar que el calendario es obligatorio, para que el gobierno autónomo descentralizado pueda gastar legalmente, su presupuesto debe estar aprobado a más tardar el 10 de diciembre de cada año. Si las autoridades no se ponen de acuerdo y llega esa fecha sin una aprobación oficial, la ley activa automáticamente el presupuesto anterior para que la ciudad no se detenga. A esto se le llama “presupuesto prorrogado”. Vale reiterar que la voz del ciudadano cuenta, la ley no permite que las autoridades decidan el destino del dinero a puerta cerrada. Es obligatorio que los ciudadanos participen en la creación del presupuesto. Si no se demuestra que hubo participación ciudadana, ese presupuesto podría ser cuestionado legalmente.
No se puede pasar por alto que la autonomía de los GAD es con responsabilidad, aunque cada Alcalde o Prefecto tiene autonomía para decidir cómo gestionar su territorio, esa libertad tiene límites. No se puede gastar más de lo que ingresa ni endeudar a la institución de forma irresponsable. La ley es clara: si una autoridad ignora estas reglas fiscales o no presenta sus planes a tiempo, puede enfrentar sanciones administrativas graves (responsabilidad administrativa). En suma ¿Qué pasa en el año de cambio de mando? Cuando una nueva autoridad llega al cargo, los tiempos cambian. No se puede presentar un nuevo presupuesto hasta que el Gobierno Nacional no apruebe su propio Plan Nacional de Desarrollo. Esto garantiza que todos (Estado Central y Gobiernos Locales) remen en la misma dirección. Mientras tanto, se trabaja con los valores del año anterior para asegurar que los servicios básicos, como el agua o la recolección de basura, sigan funcionando sin interrupciones.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones
De lo expuesto se desprende lo siguiente; 1.-Los
presupuestos de los GAD se sujetan a sus propios planes, en armonía con el Plan
Nacional de Desarrollo; 2.- Formulación y actualización de los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial de los GAD será con participación
ciudadana; 3.- El ejercicio presupuestario se inicia el primer día de enero y
concluye el 31 de diciembre de cada año y en el caso de los GAD y otras
entidades que no estén incluidas en el Presupuesto General del Estado, su
presupuesto se rige por su legislación aplicable y el COPLAFIP;
4.-Es competencia del órgano legislativo del GAD, analizar el presupuesto por
programas y subprogramas y verificar su coherencia con los objetivos y metas
del plan de desarrollo y el de ordenamiento territorial y aprobarlos hasta 10
de diciembre de cada año; 5.- De acuerdo con el COPLAFIP,
los GAD deben someterse a reglas fiscales análogas a las del Presupuesto
General del Estado, de acuerdo con la ley; 6.- Según el COOTAD,
los GAD deben observar las reglas fiscales de acuerdo con la ley que regule las
finanzas públicas; 7.- Entre las entidades públicas del sector no financiero
sujetas al ámbito del COPLAFIP constan las entidades
cuya actividad principal es desempeñar las funciones de gobierno, es decir los
GAD; 8.- El incumplimiento de reglas fiscales genera responsabilidad
administrativa; 9.- La prórroga presupuestaria en GAD requiere equilibrio entre
autonomía (COOTAD) y control central (COPLAFIP). 10.- Si el legislativo de los GAD no aprueba el
presupuesto hasta el diez de diciembre de cada año, este entra en vigencia por
ministerio de la ley, 11.- De acuerdo con el artículo 107 de COPLAFIP en el año en que, por excepción, se prorroga el
presupuesto del año anterior no se elabora un nuevo presupuesto y, por lo
tanto, no son aplicables todas las fases presupuestarias, es decir en el año en
que se posesionen las nuevas autoridades de los gobiernos autónomos
descentralizados seccionales se prorroga el presupuesto codificado al 31 de
diciembre del año anterior; 12.- El procedimiento para la aprobación del
Presupuesto General del Estado y de los presupuestos de los GAD está relacionado
con la planificación y es materia regulada por la CRE, COPLAFIP
y el COOTAD.
Recomendaciones
A partir de lo analizado, se proponen varias líneas de mejora normativa: ajustar los plazos de las prórrogas presupuestarias mediante la reforma del artículo 45 del COPLAFIP, a fin de evitar indefiniciones prolongadas; incorporar equipos de transición obligatorios en el COOTAD para asegurar una adecuada transferencia de información financiera; fortalecer la transparencia mediante esquemas de apertura y digitalización de datos; implementar mecanismos de alerta temprana que permitan monitorear el gasto público; y establecer umbrales que activen advertencias cuando las prórrogas comprometan de forma significativa el presupuesto, previniendo riesgos de liquidez y desequilibrios fiscales. hallazgos y resultados afines con la investigación.
REFERENCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
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